1. 지역균형발전의 실종

     우리는 2000년대 들어와서야 처음으로 지역발전, 특히 “지역균형발전”을 국가적인 정책의제로 채택했다. 참여정부는 영호남, 수도권과 비수도권 등 극심한 지역대립이 정치, 경제적인 문제로까지 비화되는 요인이 지역불균형 발전에 있다고 판단했다. 그리고 이를 치유하기 위한 처방으로 국가균형발전을 설정했다. 동시에 정책의 실천성을 강화하기 위해 ‘국가균형발전특별법’을 제정하고 별도의 재원으로서 ‘국가균형발전특별회계’(4조원)를 편성했다. 또 국가균형발전을 총괄하기 위한 국가적 기구로 장관급을 위원장으로 하는 국가균형발전위원회를 대통령 직속으로 설치했다. 하지만 이러한 구도는 보수정부를 거치는 동안 그 모양새가 달라졌다. 이명박 정부는 지역균형발전보다는 지역경쟁력 강화에 초점을 둔 지역발전정책을 추진했으며 박근혜 정부 역시 지역균형발전에는 별 관심이 없었다. 대표적 사례로 이명박 정부는 지역균형발전이라는 용어를 정책에서 지웠으며(지역발전계획이나 지역발전특별회계 설치), 박근혜 정부는 지역행복을 중시하는 시책을 추진했다.

진보 정부	대 조	보수 정부
형평성	철학, 이념	효율성(행복)
국가균형발전	정책기조	지역경쟁력 강화
행정권 단위	정책공간	기능권 단위
균특법, 균형위, 균특회계	추진수단	균특법**, 지역위, 광특(지특)회계

     그러나 보니 수도권과 비수도권의 발전격차는 좀체 나아지지 않는 결과를 가져왔다. 인구의 경우 지난 15여년 동안 수도권의 비중이 2000년 49.2%에서 2015년 49.4%으로 증가했으며, 종사자의 비중도 2000년 48.9%에서 14년 49.0%로 증가했다. 수도권 GRDP 비중도 증가했다. 또, 2017년 현재 1만명당 출생아수가 50명이 되지 않는 지역이 27개, 30명이 채 되지 않은 지역도 3개에 이를 정도로 수도권과 대도시를 제외한 그밖의 인구가 감소하고 있다. 보다 우울한 전망은 향후 30년 동안 우리나라 지자체 228개 중에서 34.6%에 해당하는 79개 지역이 소멸될 위기에 처해있기도 하다는 것이다.

2. 지역균형발전의 과제

     다행히 새로 출범한 정부의 핵심과제 중의 하나가 지역균형발전이다. 얼마전 단행한 청와대 조직개편에서 지역균형발전비서관을 새로 설치한 것도 이와 같은 맥락이다.
     지역균형발전을 추진해야 하는 이유는 독일을 보면 쉽게 수긍이 간다. 독일은 어느 지역에 살던지 동일한 수준의 삶의 질을 누릴 수 있도록 국토를 발전시키겠다는 의지를 헌법에 명시하고 이를 실천하고 있다. 전국 어디에 살던지 동일한 수준의 삶의 질을 누리는 것은 ‘거주 소재’로 인한 차별을 방지해야 할 과제일 뿐 아니라 동일한 수준의 삶의 질 향유가 국민 누구나가 누려야 할 당연한 권리라는 것이다.
     그동안 우리나라에서 지역균형발전을 포기했던 결과 다수의 문제점을 발생시키는 결과를 초래했다. 무엇보다 당초에 지역발전을 위해 특별법을 만들고 특별회계를 편성했던 본래의 ‘철학’과 ‘취지’가 실종되는 문제점이 있다. 지역 경쟁력 강화는 다수의 중앙부처가 추진하고 있는 부처 고유의 일반회계 사업과 별반 차이가 없어서 굳이 특별회계를 편성할 이유가 사라지게 되기 때문이다. 가령 무어라 해도 산업자원자부의 고유한 미션은 지역의 전략산업이나 핵심산업, 4차산업혁명에 대비하는 것이다. 굳이 특별회계에까지 이런 사업을 가져와 부처와 동일한 사업을 추진할 필요가 없다는 것이다. 그렇게 되면 부처의 고유 미션사업과 지역발전특별회계 사업이 중복, 동일하게 되는 문제가 있다. 국토부의 인프라 사업이나 농식품부의 농촌 경쟁력 강화사업도 마찬가지이다.
     또, 지역균형발전을 소홀히 하는 것은 요즘 지역발전의 대세로 부각되고 있는 포용적 지역발전과도 거리가 있다. 특정한 지역이 발전하는 대신 그렇지 못한 지역은 발전에서 소외될 것이기 때문이다. 특정한 지역의 우전적인 발전을 통해 그 발전을 여타 지역으로의 파급시킨다는 고전적 성장극 발전의 이론이 점점 설자리를 잃어가는 현실에서는 더욱 그렇다.
     그리고 지역균형발전을 포기하는 것은 다수의 문제점도 발생시킨다. 먼저 당초에 지역발전을 위해 특별법을 만들고 특별회계를 편성했던 본래의 철학과 취지가 실종되는 문제가 있다. 왜냐하면 지역의 경쟁력 강화는 다수의 중앙부처가 추진하고 있는 부처 고유의 일반회계 사업과 별반 차이가 없어서 굳이 특별회계를 편성할 이유가 사라지게 되기 때문이다. 가령 산자부의 고유한 미션은 우리나라 전략산업의 육성 등으로 지역발전특별회계에서 굳이 중복적으로 동일 사업을 추진, 지원할 필요가 없다. 국토부의 인프라 사업이나 농식품부의 농촌 경쟁력 강화사업도 마찬가지이다.
     지역균형발전을 소홀히 하는 것은 요즘 지역발전의 대세로 부각되고 있는 포용적 지역발전과도 거리가 있다. 특정한 지역이 발전하는 대신 그렇지 못한 지역은 발전에서 소외될 것이기 때문이다. 특정한 지역의 우선적인 발전을 통해 그 발전을 여타 지역으로의 파급시킨다는 고전적 성장극 발전의 이론이 점점 설자리를 잃어가는 현실에서는 더욱 그렇다.
     지역균형발전 정책의 추진은 유럽, 일본 등을 참고할 필요가 있다. 유럽연합(EU)는 2014-2020년에 추진하고 있는 현재의 지역발전정책에서 1인당 GDP가 EU 전체의 75% 이하인 지역을 낙후지역으로 지정해 결속기금(Cohesion Fund)등에서 특별한 지원하고 있으며, 일본도 국토의 균형발전 차원에서 전국의 48.6%에 해당하는 지역을 ‘과소지역’으로 지정해 재원과 행정을 지원하고 있다. 특히 인구가 감소하여 지방 자체가 소멸하는 시기를 대비해서는 일본과 같은 ‘통합적’ 지역발전정책을 도입, 추진할 필요가 있다. 일본은 2015년부터 인구가 감소하는 지역에 대해 일자리와 사람의 유입, 마을 공동체 발전을 동시에 추진하는 시책을 추진하고 있다. 이를 위해 ‘마을·사람·일자리 창생법’을 제정했으며 전담 추진본부를 설치하고 국가와 지역 차원에서 마을·사람·일자리 창생 종합전략을 수립해서 지방창생을 적극적으로 도모하고 있다.


     우리는 무엇보다 현재의 백화점식 지역발전정책 추진을 가능하게 하는 현재의 특별회계와 그 지원에 대해서 일대 메스를 가할 필요가 있다. 일대 개혁이 필요하다. 10조를 상회하는 현재의 지역발전특별회계를 지역균형발전이라는 특별한 목적을 수행하기 위한 회계로 새롭게 재편하고 중앙부처와 중복적인 사업은 중앙부처로, 지자체가 자율성을 지니고 추진이 가능한 사업은 지자체로 이양하는 지역발전의 분권적 조치를 과감하게 추진해야 한다. 아울러 지역이 자율적으로 추진할 수 있는 사업은 지방으로 대거 이양시켜야 한다. 현재처럼 중앙부처가 사업지침, 심의를 통해 지자체의 사업을 감놔라 배놔라 하기 보다는 포괄보조에 의해서 자율성을 대폭 강화해야 할 것이다. 새롭게 개편되는 특별회계에서는 시도 및 시군구자 자율적으로 편성, 추진할 수 있는 사업의 범위가 대폭적으로 확대되어야 할 것이다.
     물론 이러한 작업은 현재의 추진체계 개편과도 맞물려 있다. 지역균형발전에 대한 수치가 제시하듯이 산자부 중심으로 지난 10년 동안 지역균형발전에 기여한 바가 별로 없었다. 그동안 성과를 창출하지 못했던 중앙부처 중심의 정책추진 패러다임을 지방분권적 차원으로 획기적으로 전환시켜야 한다. 그것은 시도가 중심이 되는 지방분권적 지역균형발전정책을 추진이어야 한다. 시도 등 지자체 차원에서 지역발전을 담당하는 주체가 대거 생겨나고 주민의 참여가 활성화되고, 지자체간여 협력하는 거버넌스를 형성해야 할 것이다.
     이런 거버넌스 아래, 추가적인 공공기관의 이전, 혁신도시의 안착 및 발전, 전국을 발전도에 따라 구분하고 하위 2단계 발전지역에 대한 법인세 감면(지역발전도에 의한 법인세 차등 감면), 지방재정자립 강화(중앙과 지방의 세금의 공동세화: 부가가치세, 소득세, 법인세 등), 포용적 관점에서 낙후지역 정책의 재편 및 차등지원 강화 등의 조치가 필요하다.
     아울러 지방분권을 통한 지역균형발전을 새롭게 추진하기 위한 토대로 지방분권 및 지역균형발전 관련 법률의 개정도 필요하다. 물론 개정의 핵심은 산자부 등이 주체가 되기보다는 시도 자치단체가 주체가 되고 중앙은 지원하는 방향이 되어야 할 것이다.
     물론 지역발전의 분권화 과정에서 발생하는 지역 불균형 발전을 해소하기 위한 조치도 동시에 서둘러야 한다. 그것이 지역균형발전과 자치분권을 강화하는 데서 발생하는 부작용을 해소하는 방안이기 때문이다.