도시재생법제화에 따른 지방도시의 당면 과제와 도시재생 추진전략

이재우 교수(목원대학교)

1. 머리말

2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생특별법)」 제정?시행으로 제도적 토대가 마련된 도시재생 중심의 지역정책은 2014년 상반기 공모방식에 의한 도시재생선도지역 선정 과정을 계기로 새로운 법제에 기반한 지자체의 대응을 재촉하고 있다. 도시재생특별법 이전부터 끊임없이 추진되었으나 성과를 거두기 어려웠던 도시재생 관련사업 추진과정의 여러 한계를 극복하기 위한 정책기반과 추진체제 마련되었다는 점에서 도시재생법제화는 도시정책의 패러다임을 변화시키는 매우 중요한 의미를 지닌다. 그러나 새로운 법제 시행에 맞추어 중앙정부의 확대된 지원을 확보하고, 도시재생사업추진을 통하여 주민이 행복한 경쟁력 있는 도시를 재창조하기 위해서는 도시재생특별법에 바탕을 둔 지자체의 추진체제를 확립하기 위한 부단한 노력이 불가피한 실정이다. 이에 본고에서는 도시재생법제화에 따른 지방도시의 당면 과제와 효율적인 도시재생 추진을 위한 공통된 전략들을 논하고자 한다.

2. 도시재생 법제화에 따른 지자체의 당면 과제

1) 지속가능 도시재생을 위한 도시차원의 전략과 계획 부재

인구의 외부유출과 고령화 등 낙후하고 쇠퇴하는 지역을 활성화하기 위한 지자체의 노력과 중앙정부의 지원은 그동안 지속적으로 추진되어 왔었다. 그럼에도 불구하고 지역의 지속가능한 활성화를 위한 지역산업 경쟁력 강화와 일자리 창출, 실생활의 정주만족도를 높이는 열악한 주거환경 개선과 물리적 환경 정비는 많은 문제점을 보여왔다. 뿐만 아니라 주민 삶의 질을 제고하는 문화?복지 프로그램의 운용 등 도시경영관리의 각 영역들은 유기적으로 명확한 도시비전 아래 전략적으로 접근되지 못한 한계를 지녀왔다. 이와 같은 한계의 원인으로 제기되는 많은 요소들 가운데 하나는 도시재생 중심의 종합적이고 중장기적인 전략과 계획의 부재라 할 수 있다. 지금까지 지역의 도시재생은 계획과 사업의 실행력을 담지 못한 계획 그 자체로 머무르거나, 물리적 개발과 정비체계를 담는 계획이 사회?문화?복지 프로그램과 연계되지 못함에 따라 주민 체감과 삶의 질을 향상시키는 중장기적인 도시재생을 담아내는데 근본적인 한계를 보여 왔다.

2) 지자체 차원의 연계?협력 체계 부재

도시재생 정책은 지역과 장소가 지니고 있는 사회경제적 맥락을 이해하고, 지역주민이 살고 있는 도시의 쇠퇴 문제를 직접 고민하고 해결책을 도출하는 것을 주된 목적의 하나로 삼고 있다. 국가도시재생기본방침이 밝히고 있는 이와 같은 도시재생 목표를 구현하기 위하여 정부가 표방하는 중앙정부의 재생지원사업 예산지원의 원칙 중 하나는 민주적 거버넌스를 갖춘 준비된 지방자치단체를 우선적으로 지원하는 것이다.
그러나 지금까지 지역이슈의 발굴과 계획수립, 사업추진 등은 행정주도로 추진되어 왔으며, 주민의 참여는 매우 제한적이거나 형식적 수준에 머물러 왔다. 민간의 참여와 전문가 의견수렴 등을 위한 지자체의 각종 위원회조차 관과 행정이 의제를 주도한다는 비판받는 것이 우리의 현실이다. 뿐만 아니라 지자체내의 각 부서간 업무분절 역시 중앙의 부처간 칸막이 효과로 인한 정책과 사업의 연계?협력 부재의 문제를 그대로 보여주고 있다. 따라서 지역주체들의 참여와 협력에 바탕을 둔 지역주도의 도시재생과 도시발전을 도모하기 위하여 다양한 도시재생 주체들의 연계?협력 체계가 요구된다.

3) 지역주도 도시재생 추진이 어려운 열악한 재정여건

지역에서의 이상적인 도시재생은 지역상황을 잘 알고 있는 지역주민과 기업, 지자체가 지역의 정체성을 살리며 지역의 문제를 해결하는 지역주도의 자율적인 도시재생이다. 그러나 현실은 계획을 수립하고 사업을 주도적으로 추진하기에 지자체의 재정여건은 매우 열악한 것이 현실이다. 군 지역의 재정자립도는 평균 16.1%에 불과하며, 비수도권의 시급 도시 역시 30%에 미치지 못하고 있다(2013년 기준, 안전행정부).

<표 1> 지방자치단체 재정자립도(일반) 시?도별 현황

시도별	평균 (순계규모)	특별시?광역시 특별자치시 (총계규모)	도 특별자치시 (총계규모)	시 (총계규모)	군 (총계규모)	자치구 (총계규모)
평균	51.1	66.8	34.1	36.8	16.1	33.9
서울	88.8	87.7	-	-	-	41.8
부산	56.6	51.8	-	-	37.4	26.3
대구	51.8	46.5	-	-	36.6	25.1
인천	67.3	64.6	-	-	13.5	35.2
광주	45.4	40.1	-	-	-	19.3
대전	57.5	52.2	-	-	-	23.7
울산	70.7	62.7	-	-	45.7	36.3
세종	38.8	38.8	-	-	-	-
경기	71.6	-	60.1	51.3	28.2	-
강원	26.6	-	21.7	23.6	14.5	-
충북	34.2	-	27.4	27.5	21.4	-
충남	36.0	-	29.4	32.4	14.8	-
전북	25.7	-	19.1	21.2	14.4	-
전남	21.7	-	16.3	26.2	11.8	-
경북	28.0	-	22.1	25.6	12.7	-
경남	41.7	-	34.4	35.7	14.1	-
제주	30.6	-	30.0	-	-	-

주) 시도별 전국평균 재정자립도는 순계예산규모로 산출함에 따라 단체별보다 다소 높게 나타남
출처 : 안전행정부(2013) 지방자치단체 통합재정 개요.

4) 주민과 지자체의 역량과 올바른 인식

도시재생특별법 시행에 따른 선도지역지정과 지원, 향후 일반지역에 대한 공공지원 강화는 열악한 지자체 재정여건에서 지속적으로 요구되는 국가의 역할이다. 그러나 지자체를 지원하는 도시재생자금은 도시재생사업 초기 민간활력을 유도하기 위한 마중물 예산의 성격이며, 자금운영과 성과목표 달성을 위한 효율성 차원에서 경쟁원리에 의한 지원 정책을 표방하고 있다. 이는 시혜적이며 당위적인 지역지원 사업과 성격을 달리하는 것으로 자금지원을 위한 지역의 역량강화와 지역활성화라는 정책적 성과목표에 기반한 것이다.

(그림 2) 도시재생에 대한 잘못된 인식의 개념적 예

그럼에도 불구하고 여전히 일부 지자체에서는 도시재생 지원의 당위론적 지역배분에 대한 기대나 요구가 있으며, 국가지원 자금의 효율적 활용과 성과달성 보다는 지원자금의 규모 그 자체와 지자체장의 인기영합적인 소지역 할당식 유사사업이 추진될 우려가 존재한다. 뿐만 아니라 분산지원의 비효율을 지양하기 위한 장소중심적 종합지원의 합리성은 실행과정에서 소외지역 주민의 반발을 의식함으로써 집중지원의 효율성을 추구하는 것이 현실적으로 쉽지 않다.

3. 지방도시의 도시재생 추진 전략

1) 지자체 도시재생 추진체제 구축

다양한 영역에서의 종합적인 접근과 여러 주체들의 협력적 파트너쉽이 요구되는 지역의 도시재생사업 추진을 위해서는 지자체 차원의 도시재생 추진체제를 우선적으로 구축할 필요가 있다. 도시재생이 포괄하는 복합 영역의 현황을 조사·관리하고, 도시재생계획 및 사업을 총괄·조정·관리·지원하는 행정체계와 지역 협업체제를 구축·운영하는 것이 필수적이다. 도시재생특별법에서는 지자체의 도시재생 추진체제 구축을 위해 전략계획수립권자가 도시재생 관련 업무를 총괄·조정하는 전담조직을 설치할 수 있도록 하였다. 또한 지자체의 도시재생 역량을 강화하고 지역현장의 도시재생사업 지원, 중간조직과의 연계 촉진 등을 위한 도시재생지원센터나 도시재생위원회 구성 등 도시재생제도에 따른 지자체의 행정지원과 사업추진을 위한 추진체제가 마련되어야 한다. 따라서 이와 같은 사항들을 지자체의 관련 조례 제정 등을 통해 구체화하고 실행하는 전략이 요구된다.

(그림 3) 지자체 차원의 도시재생조직과 협업체계

2) 도시여건과 비전·전략에 기초한 사업추진

지역주도의 도시재생이 지속가능하고 성공적으로 추진되기 위해서는 지역특성과 강점을 살려 지역여건에 부합하는 중장기적 비전과 이를 실현하는 전략적 계획을 마련하는 것이 필수적이다. 따라서 지역 쇠퇴의 원인과 현상을 객관적으로 진단함과 동시에 지역의 역사적 문화적 정체성 활용, 지역특화된 산업 육성, 이를 위한 실행체계와 재원조달 등을 담는 도시재생 중심의 전략계획이 요구된다. 특히, 도시재생특별법에 따라 도시재생전략계획과 도시재생활성화계획 수립을 위한 제도적 기반이 확립됨에 따라 도시재생 관점의 도시비전과 전략을 담은 계획은 지자체의 도시재생 의지와 역량을 나타냄과 동시에 일관된 도시재생사업 추진을 위한 기본틀을 확립한다는 측면에서 의의가 있다.

(그림 4) 도시여건과 비전·전략의 설정

3) 지역 전문가 발굴과 도시재생코디네이터 육성

도시재생사업은 기존 중앙정부 주도의 하향식 사업방식을 지양하고 주민과 지역주체, 지자체가 협력적 파트너쉽을 통해 추진되어야 한다. 주민이 진단하는 지역의 문제를 주민의 참여를 통해 해결할 때, 비로소 국가도시재생방침이 지향하는 주민 체감을 통한 삶의 질 향상과 생활복지가 구현될 수 있다. 이러한 측면에서 지지체가 직면하는 현실은 현장에서 주민?지자체와 함께 도시재생사업을 진행할 현장 전문인력의 필요성이다. 동일한 이유로 도시재생선도지역 공모 선정지역의 경우 지역의 역량강화를 도모하기 위한 도시재생대학 프로그램이 운영될 예정이다.

따라서 향후 지자체의 도시재생지원센터 등에서 대민지원과 주민교육 등을 담당할 전문가, 그리고 도시재생 연계영역의 지역현장에서 공동체의 회복, 커뮤니티 활성화 등 도시재생 지역생태계를 조성하고 지원하며 참여하는 지역활동가, 이른바 도시재생 코디네이터를 발굴하고 육성하는 것이 필요하다.

4) 지역사업의 시행여건 개선을 위한 가용재원·개별사업의 연계

앞서 제시되고 주지하고 있는 바와 같이 도시재생 수요가 증대하는 중소도시의 재정여건은 도시재활성화에 요구되는 도시재생사업의 실행을 주도적이고 독립적으로 시행하는데 어려움을 가져오고 있다. 따라서 지역의 도시재생사업이 계획이나 장밋빛 청사진에 머무르지 않도록 사업의 시행여건을 극대화하는 것이 중요하다. 이를 위해서 도시비전과 전략에 입각한 핵심적인 도시재생사업에 지자체의 관련된 가용재원이 집중지원될 수 있도록 예산편성과 실행이 함께 검토되고 결정될 수 있는 지자체 조직·의사결정체계 확립이 요구된다. 나아가 전략계획과 활성화계획을 통해 장소중심적인 관련 사업의 연계추진으로 개별 사업의 산발적 추진계획이 갖는 도시재생사업의 실행여건을 제고함과 동시에 중앙정부의 추가적인 자금지원, 국가사업 연계를 이끌어 내는 전략이 필요하다.

(그림 5) 지자체 도시재생 가용재원의 효율성 제고 방안

5) 마중물 지원의 활용과 민간자금 유치

국토교통부는 주택기금을 주택도시기금으로 확대개편하여 도시재생사업에 지원을 확대하고자하며, 이를 위한 주택도시기금법이 발의되어 있다. 따라서 지자체 도시재생사업은 국가 재정사업에 의한 비수익성 기반시설 설치지원과 함께 주택도시기금을 활용한 출자, 투융자 등의 지원방안이 마련될 것으로 기대된다.

(그림 6) 도시재생사업 추진을 위한 공공지원과 민간자금 조달

지자체는 각종 규제완화와 함께 확대된 공공지원을 마중물로 활용하여 다양한 민간자금을 유치함으로써 공공성과 수익성을 갖춘 복합시설 개발 등을 통해 지역을 활성화하는 도시재생 전략을 도모할 필요가 있다.

4. 맺음말

지금까지 도시재생법제화와 중앙정부의 지원체계에 대응한 지자체 차원의 전략적인 도시재생 추진을 위한 기본적 사항들을 짚어보았다. 낙후하고 쇠퇴하는 지자체의 개별여건이 다르고, 지역 주도의 도시재생을 이끌어 가는데 있어 새로운 도시재생제도의 중앙지원 규모가 미흡할 수도 있겠으나, 도시재생 중심의 도시정책으로의 전환과 지역도시재생사업에 대한 강화된 중앙의 지원체계 확립 그 자체로도 큰 의미를 지닌다. 주민 삶의 질을 제고하고 생활복지를 구현하는 도시재생 추진의 무게 중심은 지자체에 있다. 중앙지원을 이끌어 내는 선의의 경쟁과 자생적 역량 강화를 바탕으로, 지역정체성을 확립하고 도시재생을 추진해 나가는 지자체의 차별화된 성공전략을 지속적으로 접할 수 있기를 기대해 본다.

※ 참고문헌

• 안전행정부(2013), 지방자치단체 통합재정 개요.
• 박민우(2013), “도시재생특별법 제정배경과 운영방안”, 국토교통부
• 이재우(2014.3) “경제기반형 도시재생사업의 효율적 추진방안”, KTX 경제권 포럼 발표자료집
• 이재우(2014.7) “중소도시 지역특성에 따른 경제기반형 도시재생 전략”, 국토교통부 경제기반형 도시재생사업의 개념 및 추진방향 설명회 발표자료집