新 도시재생제도에 의한 지방도시 활성화 지원방향과 공공의 역할

김주진 박사

1. 머리말

국가차원의 도시재생 기반구축에 관한 오랜 논의들이 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생특별법)」의 제정(2013.6.4)과 시행(2013.12.5)으로 마침내 결실을 맺게 되었다. 국가 최상위 도시재생전략에 해당하는 「국가도시재생기본방침(이하 재생기본방침)」도 확정?고시(2013.12.31) 되었다. 금년 4월에는 13곳의 도시재생선도지역(이하 선도지역)을 선정하고, 9월 현재 해당 지자체를 중심으로 전담조직과 주민협의체 구성, 도시재생활성화계획(이하 활성화계획) 수립 등을 위한 일련의 과정을 추진 중이다. 금번에 선정된 선도지역은 새로운 도시재생방식을 원활히 추진하기 위한 일종의 테스트베드(TB) 성격을 가지며, 성공모델을 창출하여 다른 지역으로 확대, 전파함이 주된 목적이라 할 수 있다.

<표 1> 2014 도시재생선도지역 지정 및 재정지원 현황

지정 유형	도시경제기반형	근린재생형*
		일반규모	소규모
대상지역	부산 동구, 충북 청주 등 2곳	서울 종로, 광주 동구, 전북 군산, 전남 목포, 경북 영주, 경남 창원 등 6곳	대구 남구, 강원 태백, 충남 천안, 충남 공주, 전남 순천 등 5곳
재정 지원	500억원 이하 (국비 250억원 이하)	200억원 이하 (국비 100억원 이하)	100억원 이하 (국비 60억원 이하)
지원 기간	2014~2017년까지 총 4년간

* : 일반규모 및 소규모사업의 국비 매칭비율은 각각 50%, 60%로, 소규모 사업의 경우 국비지원액은 60억원까지 지원 가능

본 글에서는 도시재생특별법과 재생기본방침, 도시재생선도지역 지원 방향 등을 토대로 지방도시의 재생 활성화 관점에서 공공의 지원 방향과 중점 시책 등을 살펴보고, 이를 효과적으로 실행하기 위해 공공부문에서 추진해야 할 주요 역할 등을 살펴보고자 한다. 지방도시, 특히 인구 50만 미만의 중소도시는 대도시에 비해 상대적으로 쇠퇴문제가 심각하고 그 양상도 다르지만, 재생의 주요 현안과 공공역할 등에 대한 논의는 상대적으로 미흡하기 때문이다.

2. 지방도시의 재생사업 추진 여건과 쇠퇴 실태

1) 지방도시 재생사업 추진 여건

도시재생특별법의 제정 이전까지 쇠퇴도시 문제를 대응하기 위한 주요 법제는 구 「도시재개발법」과 이를 승계한「도시 및 주거환경정비법」(이하 도시정비법)이다. 서울과 수도권, 광역시 일부 지역에서는 민자 중심의 정비사업을 추진해왔지만, 지방 중소도시에서는 LH 등의 공공시행자가 주거환경개선사업(이하 주환사업)을 통해 노후·쇠퇴한 주거환경을 개선해왔다. 하지만 2010년 광특회계와 포괄보조금제도의 도입이후 인구 50만 미만 도농통합시에 대한 예산 소관부처가 국토교통부에서 농식품부로 전환되면서 주환사업 추진여건이 크게 변화되고 있다. 농식품부는 주로 농촌지역 중심의 보조사업을 추진하고 있기 때문에 쇠퇴한 도시지역에 필요한 주환사업에 대한 예산배분 기회가 감소하고 있다. 이로 인해 최근 지방도시에서는 특히 도시지역의 노후?불량한 주거환경의 정비수단이 거의 작동되지 못하는 문제점이 지적되고 있다.

2) 지방도시의 쇠퇴양상과 원인

도시재생사업단(2010)에 따르면, 지방도시는 고령화지수, 독거노인, 재정자립도, 1인당 지방세징수액, 도?소매업종사자수, 노후주택비율, 기초생활수급자 등과 같은 쇠퇴진단 지표를 기준으로 수도권도시와 격차가 크다. 고령화 문제와 그로 인한 거주민의 경제적 영세성, 지자체의 재정적 한계, 열악한 주거환경 등 도시쇠퇴 양상이 상대적으로 심각함을 알 수 있다.

<표 2> 지방도시와 수도권 도시 비교(2005)

구분	인구	사회	재정		소득	주택	복지
	고령화 지수	독거 노인	재정 자립도	1인당 지방세 징수액	도소매업 종사자수	노후주택 비율	기초생활 보장 수급자
지방	70.84	7.61	29.16	595.50	9,915.86	9.43	46.83
수도권	38.85	3.32	50.87	1117.89	15,121.96	2.31	20.92

출처 : 도시재생사업단(2010), 13쪽 표 2-1 수정하여 인용

도시재생사업단(2010)과 국토해양부(2013) 등의 조사결과는 전체적으로 중·대도시에 비하여 소도시의 쇠퇴정도가 상대적으로 심하고, 인구 20만 이하 소도시들의 쇠퇴가 두드러지는 특성을 시사한다. 인구규모가 작은 소도시일수록 개별 주택 환경이 열악하고 기초적인 생활기반시설 설치 수준도 크게 떨어지지만, 영세민의 밀집 거주로 인해 자발적인 정비 여력은 매우 미흡한 여건임을 짐작할 수 있다. 도시 전체의 성장이나 정체·쇠퇴여부와 무관하게 대부분의 중심시가지가 쇠퇴된 문제점도 지적되었다(도시재생사업단, 2010).

이러한 지방도시의 쇠퇴실태와 관련하여, 임준홍 외(2010)는 충남권 도시의 경우 쇠퇴의 일차적 원인을 일자리 감소와 열악한 지방재정, 주변 도시로의 기능 흡수 때문으로 진단하였다. 그리고 일차 쇠퇴유발요인들로 인해 노후주택 증가, 주거환경 악화, 생활편의시설 부족, 사회약자 증가 등으로 이어지고, 이로 인한 인구감소 등의 쇠퇴과정으로 설명하고 있다. 개별 도시마다 쇠퇴요인들의 상호작용은 상이하겠지만, 경제기반 약화, 지방재정 한계, 생활환경의 매력도 저하, 신시가지 개발에 따른 인구·기능 유출, 도심 내 영세 거주민의 밀집, 자발적 정비여건 악화 등으로 순환·반복되는 과정에서 물리적·사회적·경제적 측면의 종합적 쇠퇴양상이 심화되고 있다 할 것이다.

3. 新 도시재생제도에 의한 공공지원 방향

1) 도시재생특별법 및 재생기본방침 등에 근거한 국가 도시재생 지원 방향

도시재생특별법은 중앙과 지방정부 차원의 계획수립 및 추진조직 체계에 관한 내용과 재원확보방안으로서 지자체차원의 도시재생특별회계 설치·운용 근거 등을 담고 있다. 지난 해 말 승인된 재생기본방침은 2014년부터 10년 동안 적용되는 도시재생 활성화를 위한 국가차원의 최상위 전략이다. 국가관점의 도시재생 비전을 설정하고, 5대 도시재생 목표와 5대 추진전략 등을 제시하고 있다. 목표와 추진전략을 실행하기 위한 국가의 중점시책도 명시하였는데, 기성시 중심으로의 도시정책 패러다임 전환, 각 부처 재생 관련 예산의 장소중심지원 및 마중물 예산 등 재정지원 확대, 민간자본 유치를 위한 공공금융 활용 금융기법 개발·지원, 마을기업과 협동조합 등의 도시재생주체 육성 및 주민역량 강화 지원 등이 주요 내용이다.

<표 3> 국가 도시재생 비전, 목표, 추진전략 및 중점시책

비 전	국민이 행복한 경쟁력 있는 도시 재창조
5대 목표	① 창조경제 중심의 일자리 창출 및 도시경쟁력 강화 ② 국민 삶의 질 향상 및 생활복지 구현 ③ 쾌적하고 안전한 정주환경 조성 ④ 지역 정체성 기반의 문화 가치와 경관 회복 ⑤ 주민역량 강화 및 공동체 활성화
5대 추진전략	① 기성시가지 중심으로 도시정책 전환 ② 지역·주민의 창의성을 바탕으로 자율적 추진 ③ 부처간 협업을 통해 재생이 시급한 지역에 집중 지원 ④ 지역별 맞춤형 특례, 재정·금융지원 등 복합적 정책수단 활용 ⑤ 시혜적 복지가 아닌 자생적 공간적 복지 달성
국가 중점시책 방향	① 도시정책 패러다임 전환 ② 도시재생사업 재정지원 확대 ③ 민간활력 유입을 위한 금융지원 및 규제완화 ④ 지역역량 강화 및 공동체 활성화

13개 선도지역에 대한 예산지원은 ‘도시경제기반형(이하 경제기반형)’과 ‘근린재생형’으로 구분하고 각 유형별 1개 지역에 4년간 각각 500억원과 200억원을 재정지원하며, 국비 지원비율은 50%이다(표1 참조). 다만, 근린재생형의 경우는 지방 중소도시의 재정여건을 감안하여 지방비 부담을 40%로 낮춰 소규모사업으을 구분하여 공모·지정하였다. 선정된 13개 선도지역에는 인구 50만 미만 지방도시 7곳도 선정되었다. 지역안배가 이뤄졌다는 평이 있지만, 선도사업 특성상 ‘추진역량’과 ‘파급효과’ 등에 상대적으로 높은 비중이 부여되어 쇠퇴문제가 보다 심각한 소도시는 다소 불리한 여건이었고 볼 수 있다. 향후 일반지역에 대한 재정지원 결정과정에서는 소도시 지자체의 역량강화 지원 기회를 고려한 평가기준 등을 재고할 필요가 있을 것이다.

2) 지방도시 재생 활성화 관점에서의 의의

도시재생특별법과 재생기본방침 등은 지방도시의 재생 활성화를 위한 별도의 지원방향과 시책 등을 명시하고 있지는 않다. 하지만 중점시책 중 ‘도시정책 패러다임의 전환’은 지방도시의 쇠퇴문제를 풀어가 위한 근원적인 문제인식과 접점에 있다는 점에서 주목된다. 지방도시 쇠퇴의 주된 원인이 도시외곽의 신개발이후 도심 기능과 인구 유출 등에서 비롯되었다는 현실을 직시하고, 기성시가지를 도시정책 실행의 우선 대상지로 전환하겠다는 국가적 의지를 표명하고 있기 때문이다. ‘기초생활인프라 확충’ 시책을 통해서는 쇠퇴한 구도심부의 정주여건을 개선하기 위한 도시정책의 개발과 지원 등도 기대할 수 있을 것이다.

무엇보다 지방도시의 재생을 활성화하기 위한 핵심사안은 자생적 추진역량을 강화하는 것이다. 대규모 건설사를 통한 사업추진은 현실적인 한계가 있고, 지역추진역량 등이 상대적으로 미흡함도 주지의 사실이다. 역량강화 시책 등을 통해 지역중심의 마을기업이나 사회적기업 등의 소규모 사업주체를 육성하고 주민교육 지원 등의 기회가 조기에 제공된다면 지역역량강화와 공동체 활성화에 큰 도움이 될 것이다.

4. 지방도시 활성화를 위한 공공의 역할

1) 중앙정부의 역할

앞서 살펴본 재생 지원 방향과 재생기본방침에 제시된 공공부문의 역할(표 4 참조) 등을 토대로, 향후 지방도시의 재생 활성화 차원에서 염두에 두어야 할 주요 역할을 살펴보고자 한다.

<표 4> 도시재생기본방침 상의 공공부문의 역할

참여주체	역활
지자체	계획 수립·시행, 부서간 협업, 사업목표 관리, 참여주체 관계 조정, 재정지원, 건축규제완화 특례, 주민교육 및 전문가 파견
국가	법령 정비, 유형별 사업모델 제시, 도시재생기술·기법 개발, 민간투자 견인, 부처별 재생관련 예산의 집중지원 체계 마련
지원기구	주민교육 프로그램 개발, 교육시행, 주민역량 증진 지원, 전문가 양성·파견 지원, 계획 수립 지원, 마을기업 창업·운영 컨설팅

중앙정부 차원에서는 주거지역 등 기성시가지의 체계적 관리를 위한 제도 정비와 개선이 필요하다. 도시정비기본계획 수립 의무가 없는 인구 50만 미만의 지방 중소도시들은 대부분 주거지역의 쇠퇴실태도 제대로 파악하지 못하는 여건이다. 기성시가지 중심으로 도시정책 패러다임을 전환하려면 건축물의 노후화 및 공·폐가 현황 등 쇠퇴실태를 파악하고 도시관리를 체계화할 수 있도록 제도개선이 선행되어야 한다.

둘째, 지자체 스스로 도시 특성에 부합하여 재생전략을 도출하고 활성화계획을 수립할 수 있도록 전략계획과 활성화계획 수립을 위한 가이드라인을 마련·제공할 필요가 있다. 도시재생에 필요한 국비지원을 받기 위해서는 해당 사항을 포함한 활성화계획을 수립하고 재생특별위원회의 승인이 필요한데, 지방 중소도시는 정비기본계획 수립 경험조차 미흡하다. 계획수립 가이드라인은 新 도시재생제도에 근거한 계획수립과정과 실행과정에 대한 이해를 도모하는데 큰 도움이 될 것이다.

셋째, 지방도시가 보유한 유·무형의 자산을 활용할 수 있는 다양한 사업모델을 개발·제안할 필요가 있다. 지역자원의 친환경적 활용, 경관자원의 보존 및 산업·관광 등을 연계하는 등 도시자원의 활용, 역사·문화자원의 활용 방안 등을 고려할 수 있을 것이다. 사회적기업과 마을기업 등의 육성을 통해 소규모 일자리 창출과 동시에 소규모단위의 주거환경을 정비하는 사업모델 개발 등도 필요하다. 이를 위해서는 소규모 사업체에도 공공금융 활용 기회를 확대할 수 있도록 공공금융 지원 확대 방안을 모색할 필요가 있다.

끝으로 이상의 역할에 필요한 예산확보 노력이 필요하다. 국토부 내 지방 중소도시에 대한 지원 기회를 확대하고, 일반농촌사업 중 도시재생 관련 예산을 통합하여 지방 중소도시의 재생 관련 예산을 일원화하는 방안의 검토도 필요하다. 아울러 중소도시의 재정여건을 감안하여 국비 매칭비율의 상향 조정 및 차등 적용 방안 등의 모색도 필요하다.

2) 지자체의 역할

국가의 주요 재생지원 방향과 시책 방향에 부합하여 주민이 도시재생사업의 전 과정을 이끌어갈 수 있도록 지원하는 것이 근간이라 할 수 있다. 가장 먼저 전담조직의 구성과 부서간 협업방안을 마련하고, 지자체와 지역주민, 지역전문가, 협동조합 등 시행자가 함께 참여하는 거버넌스체계의 구축을 지원하여야 한다.

둘째, 도시재생전략계획을 수립하는 과정에서는 지방도시 규모에 따라 주변 도시와 배후 지역 간의 관계, 기능·역할이 매우 상이하므로 배후 지역과의 상생적 관계 정립을 토대로 발전 방향과 전략과제를 도출할 필요가 있다. 재생파급효과와 지역발전을 선도할 수 있는 사업을 우선적으로 선정하고, 관련 부처사업을 최대한 발굴하여 장소중심으로 연계추진하기 위한 사전검토와 적극적인 업무협의 추진 등도 지자체의 주요 역할 중 하나이다.

셋째, 주민 중심으로 재생과제와 대안 등을 발굴할 수 있도록 교육 프로그램 운영 등을 통한 지역역량강화 지원이 필요하다. 다만, 지방 중소도시 여건상 행정인력 부족으로 교육, 도시재생센터로의 전문가 파견 지원 등은 현실적인 한계가 예상된다. 중앙 도시재생지원기구의 재생전문가 육성·파견 지원 역할 등을 활용함으로써 일부 돌파할 필요가 있다.

넷째, 중앙예산지원과 별도의 재원 다각화 노력도 중요하다. 지방비 매칭을 위해 도와 시·군간의 매칭비율 기준을 마련하여 재원조달이 원활히 이뤄질 수 있도록 해야 할 것이다. 끝으로 일부 재생사업의 시행자로 직접 참여하여 조정자로서의 역할을 지원하고, 행정절차의 간소화 등 간접적인 지원 확대 노력도 필요하다.

3) 도시재생지원기구의 역할

도시재생지원기구의 주요 업무는 지역중심의 재생 추진을 지원하는 것이다. 중앙정부와 지자체의 재생 관련 업무를 쌍방으로 지원함과 동시에 양측의 업무를 효율적으로 연계하는 가교 역할을 담당하게 된다. 도시재생특별법에 명시된 지원기구의 역할을 토대로 지방도시 활성화를 지원하기 위한 세부 역할은 표 5와 같이 제안할 수 있다.

지난 2월 도시재생지원기구로 선정된 LH와 건축도시공간연구소는 선도지역의 공모·평가·선정을 위한 일련의 추진과정을 지원하고, 선도사업의 모니터링과 각종 지원 역할을 수행 중이다. 9월 중에는 도시재생전문가 양성 교육 프로그램도 진행되는데, 추후 더 많은 기회가 마련될 예정이다. 선도지역에 선정되지 못한 지방 중소도시의 경우 도시재생제도에 대한 이해를 넓히고 지역역량강화를 위한 좋은 기회가 될 수 있을 것이다.

<표 5> 지방도시 재생 활성화를 위한 도시재생지원기구 역할

지원기구 업무	지방도시 활성화 지원 역할
도시재생 시책 발굴, 제도 조사ㆍ연구	지방 중소도시 지원 확대를 위한 해외 사례 조사·연구 및 국가 주요 시책 발굴
전략계획 및 활성화계획 수립 등 지원	전략계획 및 활성화계획 수립 지침(가이드라인) 작성·배포
도시재생사업 시행 및 운영ㆍ관리 지원	협동조합, 사회적기업 등 소규모 재생사업 시행자를 위한 도시재생사업 업무편람 작성
재생전문가 육성 및 파견	재생담당 지자체 공무원 및 협동조합·사회적기업 등 지역 재생사업 시행자 교육 프로그램 개발 및 교육
도시재생종합정보체계 구축·운영	- 활성화지역 설정을 위한 쇠퇴 및 성장잠재력 진단 지원 - 도시재생사업 파급효과 분석 지원을 위한 기법 개발
도시재생지원센터 운영 등 지원	도시재생지원센터 구성·운영 가이드라인 및 도시재생지원센터 운영 사례집 작성·배포

5. 끝말

새로운 도시재생제도를 토대로 도시재생을 성공적으로 추진하기 위해서는 주민, 지자체, 국가 등 삼자 역할의 균형이 필요하다. 주민이 주도하고, 지역행정의 적극적인 지원이 필수적이며, 그에 못지않게 지방특성을 고려한 중앙행정의 적극적인 정책지원이 필요하다. 자생적 재생 추진역량이 상대적으로 부족한 지방 중소도시의 경우는 중간지원조직으로서 재생지원기구의 역할과 중앙행정의 정책지원은 더욱 절실하다. 선도지역은 성공적인 모델창출과 주변으로의 재생촉진 등을 도모하기 위해 ‘추진역량’과 ‘파급효과’ 등에 더 많은 비중을 두고 선정되었다. 하지만 향후 일반지역에 대한 지원정책과 시책 등의 발굴 과정에서는 도시규모에서 비롯되는 다양한 취약성을 가진 지방 중소도시에 대한 정책적 배려가 필요하다.