김선기(한국지방행정연구원 선임연구위원, 본 학회 부회장)

2013년 7월 13일 지역발전위원회가 박근혜정부의 새로운 지역발전정책으로 「지역희망(HOPE) 프로젝트」를 발표한 지 2년이 경과하였다. 지역희망 프로젝트의 핵심은 지역행복생활권정책으로 주민행복 증진이나 삶의 질 개선에 필요한 조건을 자치단체간 연대와 협력에 바탕을 둔 일상생활권 내에서 충족시키려는 전략이며 국민이 행복한 시대를 표방하는 박근혜정부 국정목표와 맥락을 같이 한다. 지역생활권은 선진국의 새로운 경향인 소(하위)지역(sub-region) 단위의 권역으로서 주민의 일상이 이루어지는 실질적 생활의 공간을 말하며 그동안 단편적으로 추진해 왔던 자치단체간 연계·협력을 상시적이고 포괄적으로 제도화함으로써 주민이 필요로 하는 생활서비스를 행정구역별로 획일적으로 배분하는 데에서 기인하는 투자의 중복과 예산 낭비를 해소하고 생활권 단위에서 공동으로 서비스를 충족시킴으로써 특정 지역의 서비스 결핍을 보완하는데 의의가 있다.

지역생활권정책의 작동 메커니즘이자 핵심 성공요인은 두말할 나위 없이 생활권내 자치단체간 연계·협력의 활성화에 있다. 정부에서도 생활권내 자치단체간 연계협력을 촉진하기 위하여 다양한 유인책을 동원한 협력사업을 역점적으로 추진하고 있다. 지특회계의 생활권과제에서도 연계협력과제를 발굴함은 물론 이명박정부 후반기부터 시작한 지자체간 연계협력사업을 시범공모사업인 생활권선도사업으로 개편하여 2014년 35건, 2015년 42건이 진행 중에 있다.

하지만 정부의 의욕에도 불구하고 오랜 행정구역 단위의 행정집행 및 예산편성의 관행이 고착화되어 있어 자치단체간 자발적 협력이 쉽지 않은 것이 현실이다. 그간의 시범사업에 대한 대략적인 평가에서 불 때, 사업의 발굴·기획 과정에서 지자체의 고민과 창조성이 부족한 채 졸속으로 기획되는 경향이 있으며, 짧은 기간에 사업을 발굴하다 보니 최초 제안한 특정 자치단체 주도의 기획에 의존한 채, 여타 자치단체는 수동적으로 참여하고 있고, 지자체간 협력과 결속력이 약한 추진체계로 인하여 협력의 시너지를 창출하기 어려우며, 부처간 분할적인 협력사업체계를 견지하고 있어 패키지 지원이 곤란한 형편인 점등이 지속적이며 공통적으로 나타나는 문제점으로 드러난다.

지역생활권의 가장 큰 의의는 생활권을 구성하는 지자체간 협력이 보조금을 매개로 하는 일회성 협력이 아니라 생활권 내의 지자체들이 공통적으로 당면한 문제의 해결에 상시적으로 공동 대응이 이루어지는 제도적 틀이라는 점에 있다. 따라서 분야와 시기 등에 구애받지 않고 상시적으로 생활권 협력사업을 발굴하는 시스템 구축이 중요하며, 오랜 지자체 단위의 분절적 행재정 관행을 극복하고 자발적 협력을 이끌어 내기 위한 다양한 지원시책이 마련되어야 한다.

첫째, 협력사업은 연중 상시적으로 지역생활권협의회에서 어젠다 발굴, 협의?조정, 합의도출 등의 과정을 거쳐 사업화를 성사시키는 상시적 절차를 운용할 필요가 있다.

둘째, 생활권내에서 지자체간 협력의 필요성 정도가 매우 요구되는 필수협력사업에 대해서는 우선적으로 사업을 선정하고, 보조 시 특단의 우대조치를 제공해야 한다. 많은 경험적 연구에서 협력의 촉진에 가장 큰 요인으로 재정적 이득을 강조하고 있는 점을 감안하여 생활권 협력사업에 대해서는 보조금 우대를 통하여 협력의 동기를 유발해야 한다.

셋째, 협력사업의 유도를 위하여 네거티브 수단으로 현재 지역발전특별회계 예산편성시 생활권내 각종 공공시설의 신규 공급에 대한 타당성 검토를 강화하여 자치단체로 하여금 행정구역 단위의 무분별한 시설 설치를 억제하고 필요한 시설을 생활권별로 공급하도록 발상의 전환을 유도해야 한다.

넷째, 생활권 구성의 기대효과는 생활권 내 중심지의 위계에 따라 기능이나 시설을 적의 배치함과 동시에 위계가 다른 중심지 또는 중심지와 배후지역간 기능이나 시설의 보완적 이용을 통해 삶의 질 서비스의 공급을 확대하는데 있기 때문에 행정구역간 서비스의 차별이나 배제 없이 생활권 내에서 각종 서비스를 자유롭게 이용할 수 있도록 기존시설의 재활용과 공동이용을 적극 권장하고 그에 추가되는 비용에 대해서는 전액 국비로 지원하는 조치가 요구된다.

마지막으로 지자체의 협력사업에 추진에 대한 경험이 부족하기 때문에 지역위를 중심으로 범 정부 차원에서 협력사업의 추진에 필요한 정보의 공유와 노하우의 전수를 위한 컨설팅과 모니터링 등을 강화하여 지자체의 추진역량을 제고할 수 있도록 지원해야 한다.